冯玉军，复旦大学国际问题研究院副院长、教授，俄罗斯中亚研究中心主任。
近年来，国际能源战略格局正经历着历史性的深刻变化。这种变化是技术进步和供需变化导致的结果，不仅造成了油气价格的剧烈波动，也将对能源地缘政治和国际能源合作带来至关重要的影响。
这些变化集中体现在四个方面：
第一个重要变化是美国凭借着“页岩革命”已经成为世界能源市场最重要的变量。根据美国能源部数据，美国境内从技术上讲可以开采的页岩气储量达25万亿立方米，若再加上其他油气资源可供使用200年。自“页岩革命”以来，美国天然气产量增长迅速，液化天然气（LNG）出口也因此受益匪浅。据《华尔街日报》报道，截至2013年年底，美国签署的液化天然气出口协议的年出口量就已经达到5 505万吨，出口目的地包括英国、西班牙、印度、韩国和日本等众多欧亚国家。特朗普上台后，更加积极地推动液化天然气终端建设和出口，并前所未有地允许向未与美国签订双边自由贸易协议的国家出口液化天然气。预计至2019年年底，美国将有五个液化天然气出口终端开始运行，年出口能力将从2017年的1350万吨增至6600万吨。
“页岩革命”的突破性进展，在内外两个方面对美国产生了巨大影响：从内部而言，页岩油气生产能促进经济发展，创造就业机会。减少能源进口有助于实现收支平衡，而新增税收能缓解政府预算压力。能源价格下降使美国工业在国际上更具竞争力，尤其是石化、铝、钢铁等能源密集型工业。美国能源研究所（IER）一项数据显示，恢复传统能源生产将会给美国年财政收入带来7000亿美元的增长。根据美国劳工部的统计，目前化石能源行业就业超过200万人。特朗普曾表示，页岩气生产在未来七年可以新增200万个工作岗位；就对外政策来说，除了美元、“美军”和“美援”之外，美国又拥有了影响国际事务的额外杠杆，那就是“美油”和“美气”。在一定程度上实现了能源独立之后，美国对中东的能源依赖已经相对下降，其近来在中东采取相对保守而非激进的政策，在很大程度上与此有关。而“页岩革命”还给美国外交政策带来其他好处，正如约瑟夫·奈所言：“美国利用石油制裁使伊朗回到核问题谈判桌旁，不仅仅仰仗了沙特阿拉伯愿意填补伊朗减少的每日百万桶石油产量，而且得益于‘页岩气革命’引发的普遍预期”。此外，“页岩革命”还使委内瑞拉等国家通过输送石油在联合国以及由加勒比小国家结成的区域性组织中拉票的能力减弱。此外，“如果美国政府批准增加液化天然气出口，那么俄罗斯以切断天然气供应来胁迫其邻国的能力最终会削弱”。可以说，由于有了更多的能源工具，美国对于欧洲、亚太经济甚至安全事务的影响力也会进一步提升。
美国的“页岩革命”以及放松对外油气出口限制为中美能源合作提供了新的空间。2016年10月，来自美国的第一艘液化天然气船到达中国。2017年11月9日，中国石油化工集团公司（以下简称“中石化”）同阿拉斯加州政府、阿拉斯加天然气开发公司（AGDC）共同签署了中美联合开发阿拉斯加液化天然气项目意向性文件；中国石油天然气集团公司（以下简称“中石油”）与美国切尼尔能源公司签署了《关于液化天然气长约购销的谅解备忘录》。2018年2月9日，切尼尔能源公司宣布2018~2043年每年将向“中石油”供应大约120万吨液化天然气。国际能源署（IEA）预测，未来五年全球天然气需求增长的40%将来自于中国，而美国目前对中国出口的液化天然气仅占中国进口液化天然气总量的7%。预计至2030年，中国的液化天然气需求量将是现在的三倍。中美在液化天然气领域的合作可以为中国提供新的进口天然气来源选择，有利于中国在进口天然气长期协议价格谈判方面提高议价能力。
第二个重要变化是受西方制裁、油价下跌等因素影响，俄罗斯能源产业遭遇挫折，其在国际能源战略格局中的地位呈现衰势。一方面，俄罗斯现有主力油气产区基本已达到生产峰值，如果要保持现有产量，俄必须对远东、西伯利亚和北极地区的新油气产区加大投资。但是受技术落后和投资不足制约，这些地区的开发未来会遇到诸多困难。乌克兰危机后，西方一些跨国石油公司相继退出与俄罗斯共同开发北极油气产区的项目，俄北极开发的难度进一步增大。另一方面，俄罗斯在传统的欧洲能源市场遭遇到现货液化天然气、欧洲加大能源进口多元化以及能源宪章规则的多重压力,其在欧洲市场上的原有强势地位已风光不再，被迫对欧洲客户打折销售天然气，并在逐步改变天然气价格同油价挂钩以及“照付不议”等传统做法。2016年第一季度，俄罗斯对欧供气价格比上年下降33.8%，为每千立方米188美元。2016年，俄罗斯天然气工业股份公司（以下简称“俄气”）对欧供气均价约为每千立方米167~171美元。原苏联地区的能源格局也在发生不利于俄罗斯的变化。曾经受俄罗斯“天然气大棒”胁迫的乌克兰，现在天然气进口的一半实现了从欧洲“反向输气”，同时也在增强液化天然气的引入力度。此外，美国的液化天然气已运往全球市场，将为东欧国家实现能源供应多元化提供选择，并对俄罗斯长期以来在欧洲天然气市场的垄断地位形成挑战。2017年，波兰通过新建的液化天然气接收终端从美国进口了第一批液化天然气，未来波兰从美国进口的液化天然气有可能取代80%来自俄罗斯的天然气供应。而波罗的海三国也已启动液化天然气进口终端建设。
值得注意的是，俄罗斯战机被土耳其击落后，俄并未如许多人想象的那样借关闭“蓝流”天然气管道阀门对土施加报复，凸显双方的能源关系是相互信赖，俄罗斯并不掌握单方面优势。受多重因素影响，普京已正式宣布放弃曾经寄予厚望的“南流”天然气管道项目。2016年8月俄罗斯与土耳其关系回暖后，“土耳其流”天然气管道重新提上议事日程，但俄土双方已决定将原计划敷设3条对欧供气支线缩减为1条，年输送能力由472.5亿立方米降至157.5亿立方米。值得一提的是，欧盟担心俄罗斯能源话语权加强，在2014年曾以“俄气”违反欧盟第三阶段天然气市场改革法案为由反对“南流”管道建设，现在“土耳其流”巴尔干市场支线的建设最终还要取决于欧盟的态度。更为重要的是，俄罗斯能源的“东进”步伐仍然迟疑徘徊，没有取得明显进展。在与中国的天然气谈判过程中，俄仍然希望保持不切实际的价格高位。如果这种态度不改变，俄罗斯有可能丧失第二个10年，无法在中国天然气市场占据有影响力的份额。
尽管俄罗斯在国际能源战略格局中的影响力有所下降，但我们仍不能忽视俄罗斯。如果说现在俄罗斯的建构能力不强的话，但是它还是具有相当强的解构能力。例如，俄罗斯在叙利亚军事行动的根本性目标就是打掉东地中海大陆架的天然气开发，防止在欧洲市场出现一个对其能够带来巨大冲击的竞争对手。目前看来，俄罗斯的这个目的达到了。而2017年冬天欧洲的极寒天气以及年底奥地利鲍姆加滕天然气站的意外爆炸导致欧洲天然气价格的一度回升，但这些偶然因素改变不了欧洲天然气市场进一步多元化的整体趋势。
第三个重要变化是石油输出国组织（以下简称欧佩克）的地位大不如从前，对国际能源市场的影响力呈现衰势。随着“页岩革命”的不断推进以及新能源汽车和分享经济的快速发展，在全球能源市场占据话语权的欧佩克的处境变得尤为艰难。在“页岩革命”和替代能源的冲击下，欧佩克国家为了争夺市场份额，一度内部竞争加剧。为了推高油价，2016年11月，欧佩克终于和俄罗斯等24个非欧佩克产油国达成了8年来首次每日180万桶的减产协议并延长至2018年年底。2017年下半年，欧佩克减产执行率达到90%以上，非欧佩克产油国也达到70%。减产协议等因素促使2017年的国际油价从上半年的震荡下行实现了到下半年总体上涨的“V”形反转，2017年布伦特原油期货均价约为每桶55美元，美国西得克萨斯原油期货均价约为每桶51美元，比2016年均值分别上涨了约20%和15%。
虽然受到世界油价持续低迷影响，2016年美国页岩油产量略微下降，但欧佩克减产带来的油价回升，正在为美国页岩油回暖提供良机。从2017年年初开始，美国页岩油产量缓慢上升。目前，页岩油产量约为每日550万桶，占美国原油总产量的60%。2014年，美国主要页岩油产区的盈亏平衡点为每桶60~70美元，而2015年快速下降至每桶35~50美元，平均下降30.5美元，2016年及2017年成本进一步降低，这为未来一个时期美国页岩油的稳定增长提供了重要基础。可以说，美国非常规油气革命打破了原来国际油气市场供应紧缩格局，带来了市场剧变，世界石油市场呈现欧佩克、俄罗斯、美国三足鼎立的供应格局，而美国在不远的将来就将超越沙特阿拉伯和俄罗斯成为世界第一大石油生产国和第一大天然气生产国，欧佩克的市场份额和对油价的影响力将受到进一步压缩。
第四个重要变化是欧亚能源地缘政治出现新动向，中亚、里海国家的对外能源合作日益活跃和多元。土库曼斯坦除了与中国进行天然气合作之外，最近几年与日本、韩国以及欧洲国家的合作也日益紧密。2015年10月下旬，日本首相安倍晋三遍访中亚五国。在安倍访问土库曼斯坦期间，日本企业与土方签署多项合作协议，总金额达180亿美元左右。其中最引人注目的是日本财团与土库曼天然气康采恩签署了开发复兴气田三期的协议。复兴气田三期是土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度（“TAPI”）天然气管道的气源地。同时，美国表示支持“TAPI”管道的建设，这其中既有鼓励中亚国家能源出口多元化、打破俄罗斯垄断地位的地缘政治考量，也有分化中亚国家气源、牵制中国的战略意图。中亚地区能源博弈更加激烈，中国与中亚国家的能源合作面临的竞争压力加大。
2015年12月13日，“TAPI”跨国天然气管道建设动工仪式在土库曼斯坦马雷州举行。“TAPI”天然气管道起自土库曼斯坦东部道列塔巴德气田，经阿富汗、巴基斯坦至印巴边境的印度小镇法济尔加，全长1814公里，在土库曼斯坦境内214公里。管道的造价为76亿美元，年设计输气能力为330亿立方米，预计该项目将在2019年年底正式投入使用。“TAPI”天然气管道的开通将使土库曼斯坦获得除俄罗斯、中国之外的第三条天然气外运管道并获得新的出口市场，极大地拓展其对外能源合作的空间。
2015年3月17日，土耳其、格鲁吉亚和阿塞拜疆在土耳其东北部卡尔斯省正式开始建设跨安纳托利亚天然气管道（“TANAP”）。该天然气管道全长1337公里，建设预计耗资超过100亿美元，将于2018年年底完成并向土耳其供气。跨安纳托利亚天然气管道实际上是“南部天然气走廊”项目土耳其境内段，该管道将把阿塞拜疆里海天然气经过格鲁吉亚连接土耳其，此后将于2020年建成跨亚德里亚天然气管道（“TAP”），届时阿塞拜疆天然气将输往欧洲国家。
上述两条管道的修建，说明中亚、里海国家正在加速构建绕开俄罗斯的能源运输基础设施，扩大对外能源合作的范围，可以看到，欧盟所倡议的“南部天然气走廊”项目正在以“小步快跑”的方式取得新的进展，而这也将导致俄罗斯在欧亚地区能源影响力进一步下降。尽管俄罗斯提出了欧亚经济联盟的设想，而且提出了建立欧亚经济联盟统一能源市场的目标，但是它没有办法来调和整个“后苏联空间”国家之间的能源关系。
在国际能源战略格局加速盘整的形势下，中国应该如何作为？
第一，应瞄准世界能源发展的大趋势，制定中长期的能源战略，实现技术进步、制度改革和对外合作的有机统一，这对确保能源、环境和社会的平衡、协调发展至关重要。目前，《能源发展“十三五”规划》已经于2016年12月26日经国务院批准发布实施，该规划确定了“十三五”期间中国能源行业发展的总体思路、指导原则和具体举措。但从发达国家的经验来看，不制定中长期能源战略，整个能源行业的发展将是不稳定的、不可持续的。因此，瞄准世界能源产业发展的大趋势，结合中国自身的国情和特点，制定中国的中长期能源发展战略应该提上国家的议事日程。
第二，中国的对外能源依赖固然一定程度上是我们的“软肋”，但庞大的能源市场和消费能力正成为对外能源合作中的“优势”，因此，要改变思路，切实发挥中国能源市场的“结构性权力”。由于对油气进口依赖程度的不断上升，多年来中国似乎患上了某种“能源饥渴症”和“能源焦虑症”，特别担心得不到能源，特别担心有人扼住我们的能源命脉。但随着新能源革命，特别是国际石油市场由卖方市场向买方市场的转变，中国庞大的能源消费市场正在成为我们手中所掌握的重要“结构性权力”，可以成为对外能源合作至关重要的议价工具和保障中国能源安全的重要手段。而在实践上，我们还没有充分认识到这种“结构性权力”的重大战略价值，还没有形成以这种“结构性权力”打造中国在国际能源战略格局中的影响力、塑造力和主导能力的总体思路和可操作性工具。一个重要的努力方向是建立立足中国、服务亚洲、面向世界的油气交易平台，实现中国乃至亚洲国家进口油气资源的公开、合理竞争，逐渐消除亚洲“天然气溢价”。2018年3月26日，原油期货在上海期货交易所子公司——上海国际能源交易中心挂牌交易。未来，中国也应积极打造国际天然气交易平台。
第三，要更加积极地参与地区和全球的多边能源治理。传统意义上，油气是事关国家安全的战略资源，对于中国这样一个高速增长且资源匮乏的国家来说，不惜代价地确保资源供应是首要任务。然而近年来的实践却充分表明，随着科学技术进步、全球市场整合以及金融资本的介入，油气资源的地缘政治属性正在日益弱化，石油已成为一种高度市场化的全球大宗商品，天然气的区域交易范围也在日益扩展。这就决定了需要在全球化、市场化和开放条件下来思考和处理能源安全问题，也决定了中国的能源安全只有在全面参与地区和全球多边能源治理过程中才能得以实现。在这方面，一要加强在国际能源署、国际能源论坛以及国际能源宪章等多边提升参与度；二要与发达国家继续深化能源技术合作、人员交流和能源金融方面的合作；三要借中、日、韩三国对话机制重启，加强三国在能源方面的合作，特别是要在构建东亚地区的天然气交易平台、消除亚洲“天然气溢价”方面共同作出努力。
第四，要把握好中俄能源合作的力度和节奏。世界新能源革命的发展给中国的能源安全提供更多的可能性选择。一方面，要切实落实我们已经签署的协议，特别是保障东线天然气管道按时足额供气；另一方面，要在西线天然气管道谈判当中参考俄欧天然气合作的新变化，并且根据世界天然气行业发展的大趋势，考虑国际天然气市场从卖方市场向买方市场的过渡，达成双方都能够接受的协议。未来5~10年，中国在参与俄罗斯北极能源项目开发时，一定要充分考虑资源、环境、气候、市场和基础设施方面的风险，不能操之过急。
第五，要加速推进上合组织能源俱乐部的建设。一方面要实现能源生产国、过境运输国和消费国之间利益的平衡，确保现有管道和油气开发项目平稳、安全运营。另一方面，要利用中国拥有的超高压输电技术提出的全球能源互联网倡议，一揽子解决中亚国家的电力供应问题。解决了中亚国家的电力供应，就可以在很大程度上减少这些国家围绕着水资源的冲突，这不仅会给这一地区的经济增长带来助力，而且有助于维护地区的安全。
（责任编辑：高晓慧）
原文刊发于《欧亚经济》2018年第3期
