外交部政策研究课题重点合作单位(2022—2024年)

南方周末:韦宗友:菲律宾做“棋子”,美国分布式部署搅局亚太丨智库视点

发布时间:2024-06-21浏览次数:10

(来源:南方周末,2024-06-21)

2024年6月19日,外交部发言人林剑主持例行记者会时表示,菲律宾不顾中方劝阻执意侵闯中国南沙群岛仁爱礁,中方敦促菲方立即停止侵权挑衅行径,中方将继续依法坚决维护自身主权权益。

近期,南海波澜再起。

菲律宾作为美国印太战略棋盘上的一颗棋子,因其位于第一岛链和靠近台湾的独特地理位置,以及与中国存在海洋纠纷的“软肋”,特别被美国所看重。

近年来,美菲双方出于各自的战略与安全考量,在防务安全上日益走近,成为搅动南海局势升温和地区局势紧张的一股暗流。

当地时间2024年5月6日,菲律宾圣塔安那市,参加联合军事演习的美国士兵在卡米洛·奥西亚斯海军基地下船。(视觉中国/图)

棋局上的菲律宾

拜登政府在2022年发布的《印太战略报告》中提出,美国的目标不是改变中国,而是要塑造中国所处的战略环境,说白了,就是通过强化与亚太盟友及伙伴的防务安全关系,拓展美国在亚太地区的军事存在,遏制中国海洋抱负,构建符合美国价值观和利益取向的地区秩序架构。

拜登政府的印太战略,特别强调盟友和安全伙伴的作用。在美国亚太盟友中,日本被视为美国的“副手”,菲律宾则是一枚重要“棋子”。

菲律宾的重要性主要体现在三方面。

一是地理位置优越。菲律宾位于西太平洋地区第一岛链的南部,是美国西太平洋地区岛链战略的重要一环。菲律宾北部岛屿与中国台湾省隔海相望,最近处仅200公里,扼守进出太平洋的门户巴士海峡。

2023年,美国在菲律宾新增的4个驻军基地,其中3个设在与台湾隔海相望的吕宋岛上;另外1个在巴拉望岛,面朝南海,与美济礁相距250公里,与礼乐滩相距仅200公里。一旦台海或南海有事,美国可以通过在菲驻军基地“借题发挥”,进行干涉。

二是中菲南海争端可资利用。由于中菲之间存在南海争端,美国通过支持菲律宾的南海主张,将自己打造成菲律宾的安全保护人和海洋权益捍卫者,进一步将菲律宾纳入自己的战略棋局,为其印太战略服务。

三是“三海联动”的重要纽带。近年来,拜登政府积极推动美日澳菲形成更紧密的海上安全合作网络,联手牵制中国在台海、东海及南海维护主权、安全及发展利益,试图让中国面临“一对多”和“三海联动”的被动局面。

菲律宾作为美国亚太军事盟友,既与中国存在海洋争端,又有靠近台海、扼守太平洋门户的地理优势,是美国推动三海联动战略的重要依托。

美菲安全合作新动向

拜登执政后,全面强化与菲律宾的外交、防务和经济合作,特别在安全合作领域,出现了三大新动向。

第一,扩大在菲律宾的驻军基地,稳步推进在第一岛链的分布式前沿军事部署。

在第一岛链推进“分布式”前沿军事部署,防止美国前沿军事基地在潜在军事冲突中被“一锅端”,是美国印太战略和军事部署的重要内容。

2023年2月,美国国防部长奥斯汀访问菲律宾,双方宣布新增4个驻军基地,将美国在菲律宾的驻军基地扩大到9个,并允许美军在基地预先存放武器装备,建设机场跑道、燃油库和军用房舍等。美国印太司令部提出,2024财年计划在上述9个驻军基地推进34个建设项目,加快在印太地区的前沿军事部署。这些前沿军事基地,连同美国在关岛和日本冲绳军事基地,构成美国在第一岛链“分布式”前沿军事部署的重要网络。

第二,在南海开展联合巡逻,公然介入中菲南海争端。

在中菲南海争端中拉偏架,是自奥巴马政府以来美国在南海问题上的一贯做法。但是,拜登执政后,为了进一步将菲律宾纳入美国的印太战略轨道,不惜公开介入中菲南海争端,鼓动菲律宾与中国对抗。

一方面,拜登政府多次公开表示,美菲共同防御条约第四条适用于南海地区,甚至包括仁爱礁;另一方面,从2023年开始,美国与菲律宾海警在南海争议地区展开联合巡逻,给菲律宾非法侵害我海洋权益壮胆。2024年4月,美日菲三国在华盛顿举行首次首脑峰会并宣布,将于2024年内在南海地区举行美日菲三国海岸警卫队联合巡逻,并计划2025年在印太海域举行三国海上联合演习及其他海上军事活动。

第三,将菲律宾纳入美国在亚太地区组建的小多边安全网络。

拜登执政后,升级美日印澳四方机制,成立“奥库斯”(AUKUS)安全伙伴关系,积极组建美日菲、美日澳菲等涉海小多边机制,钳制中国海洋抱负,搅动南海、台海和东海局势,推动“三海联动”。

2024年4月11日,美日菲三国在华盛顿举行首脑会晤并发表三方联合声明,对中国在南海的行为及东海局势表达“严重关切”,“重申台海和平稳定的重要性”,美日表示继续支持菲律宾海岸警卫队能力建设,加强菲律宾海上执法能力培训,并在印太地区进行联合海警巡逻、三边海上联合演习及其他海上活动。三国还决定加强在经济、科技、清洁能源及供应链领域的合作,进一步在经济上拉拢菲律宾。

4月7日,即在美日菲三国首脑华盛顿会议前夕,美日澳菲四国海军还首次在南海举行联合海上军事演习,表达对菲律宾在中菲海洋争端的支持。5月2日,美日澳菲四国防长在夏威夷举行会晤,除了表达对东海和南海局势的“严重关切”外,四国还商讨加强防务合作,包括在南海地区的持续海洋合作,推进涉海政策协调及信息共享安排,强化海上能力建设。

通过这些安排,一步步将菲律宾嵌入美国的印太战略棋局。

迎合美国

小马科斯执政后,一改前任杜特尔特疏远美国的外交政策,积极发展菲美关系,配合拜登政府的印太战略,希望借助美国安全保护及中美战略竞争的“战略机遇”,为菲律宾的南海诉求及安全服务。具体来说,小马科斯政府的亲美外交政策,有三方面的安全考量。

一是通过满足美国的前沿军事部署需求,换取美国对菲律宾更坚定的安全保障。

虽然小马科斯政府公开表示,不会在中美之间选边站,希望同时发展与美国及中国的友好关系。但是,作为美国的军事盟友和与中国存在海洋争端的国家,小马科斯政府认为,一旦中菲因为海洋争端发生不测,菲律宾需要美国毫不含糊的安全保障,在安全上菲律宾必须依靠美国。因此,在涉及安全问题时,小马科斯的外交政策天平明显向美国倾斜。

鉴于中美日益加剧的战略竞争,拜登政府对“台海有事”的担忧及对“分布式”前沿军事部署的高度重视,小马科斯政府认为,可以通过向美国提供前沿军事基地,换取美国对菲律宾更明确、更坚定的安全保护。

当地时间2023年5月1日,美国华盛顿特区,美国总统拜登与菲律宾总统马科斯在欢迎仪式后,沿着西柱廊走向椭圆形办公室。(视觉中国/图)

二是通过嵌入美国印太战略棋局,换取美国在中菲海洋争端上的明确支持。

中菲南海争端,特别是仁爱礁和黄岩岛争端,成为菲律宾政府的一块心病。菲律宾国内媒体和部分政客,在仁爱礁和黄岩岛问题上大肆炒作,挑动国内民族主义情绪和反华情绪,让执政当局骑虎难下。

小马科斯既想将自己打造成比前任更能“捍卫”菲律宾海洋权益的强硬政治家,又深知仅凭菲律宾的海军和海警力量根本无法在仁爱礁、黄岩岛等问题上与中国“硬碰硬”。因此,以迎合换取美国在中菲海洋争端上更明确的支持。

小马科斯政府不仅满足拜登政府增加在菲律宾驻军基地要求,还积极加入美国编制的小多边安全网络,嵌入美国战略棋局,成为美国印太战略的一枚棋子,换取美国海警队在南海争议地区联合巡逻,以及在仁爱礁和黄岩岛海洋争端中明确支持菲律宾,公开介入中菲南海争端。

三是借助美国盟友体系,获取更多安全保障与援助。

小马科斯政府在积极拉拢美国的同时,也不忘加强与日本、澳大利亚等美国其他亚太盟友的关系。考虑到美国当前国内政治撕裂和2024年大选后美国外交政策的不确定性,小马科斯政府也不愿意将所有鸡蛋放在一个篮子里。

当前,小马科斯政府正在与日本政府进行互惠准入协定谈判,预计在今年年底前谈成。该协定主要内容涉及美菲双方军队能够进入对方国家进行军事演习、训练、培训等,不排除短期驻扎的可能性。

日本也是美国外,菲律宾海上安全援助的重要来源国。2023年11月,日本首相岸田文雄访问菲律宾后,宣布通过官方安全援助向菲律宾提供5.25亿美元贷款,帮助后者购买海岸警卫队巡逻艇。日本还决定向菲律宾提供海岸雷达、无人机等设备,帮助菲律宾提升“海域态势感知能力”。此外,菲律宾积极加入美国组建的美日菲和美日澳菲安全伙伴关系,借此获得更多安全保障。

亚太安全三重风险

相对于中东和欧亚大陆腹地,亚太地区是当前全球的“和平区”和经济引擎。然而,美国政府一步步将菲律宾纳入美国印太战略棋局,也加剧了南海紧张局势。

未来亚太安全局势至少面临三重风险。

第一,地区安全结构阵营化风险。

拜登政府将团结盟伴、打造针对中国的安全小集团,作为牵制中国海洋抱负、争夺地区影响、塑造有利于美国地区秩序的重要手段。目前,在传统的“轴辐式”双边军事同盟外,美国已经构建了包括美日印澳、“奥库斯”、美日韩、美日澳、美日菲、美日澳菲多个平行的小多边安全集团,并积极考虑吸收日本、韩国等国加入“奥库斯”“第二支柱”,推进他们与“奥库斯”在防务科技领域合作,亚太版北约雏形若隐若现。

无论今年美国大选结果如何,在美国推进对华战略竞争的底层逻辑不变、推进印太战略的基本方向不变大背景下,这些形形色色的小多边安全网络,将依然为美国政府所用,也必将加剧亚太地区安全结构的阵营化和小集团化风险。

第二,地区安全局势新冷战化风险。

亚太地区虽沐浴着和平的阳光,但却也暗流涌动。美国积极推进印太战略,塑造于己有利的地区均势,特别是组建针对中国的小多边安全集团,迫使地区国家事实上在中美之间选边站队,极大增加了中美战略对抗和地区新冷战风险。

第三,中菲海洋争端擦枪走火风险。

杜特尔特执政时期,尽管面临美国压力和国内民族主义压力,但是杜特尔特总统展现了政治家的勇气与远见卓识,不以中菲海洋争端定义中菲关系,妥善处理好海洋争端与经济发展、海洋争端与中菲大局两者间关系,中菲关系柳暗花明,走出了困境。

小马科斯执政后,尽管口头表示要发展中菲传统友谊和中菲经贸关系,但是却在国内民族主义情绪裹挟和外部挑唆下,不断在仁爱礁、黄岩岛问题上进行试探和冲撞,甚至挟洋自重。也因此,中菲海洋争端骤然升级,两国海警在仁爱礁和黄岩岛周围出现了常态化的对峙。

可以想见,如果菲律宾继续违反中菲两国在仁爱礁问题上已达成的共识,继续在仁爱礁和黄岩岛横冲直撞,或拉大旗为自己撑腰,不排除未来两国海洋争端出现意外情况。这显然不是中国愿意看到的,应该也不符合菲律宾的利益。

• (作者系复旦大学美国研究中心教授)

南方防务智库特约研究员 韦宗友

责编 姚忆江