蔡翠红：“全球大变局时代的网络空间治理”，载《探索与争鸣》2019年第1期
蔡翠红 | 复旦大学国际问题研究院教授
本文原载《探索与争鸣》2019年第1期
全球大变局可以从多个角度理解。从宏观整体看，全球大变局意味着“世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化”。从综合国力角度看，一般是指新兴市场国家和发展中国家的快速崛起所导致的全球力量的再平衡。从国际秩序角度看，则指全球治理体系和国际秩序变革的加速推进。著名哲学家拉兹洛（Ervin Laszlo）将当今世界正在经历的重大转变概括为两点：信息化与全球化。事实上，这两点相互联系、相互驱动，共同构成了全球大变局的背景。全球化的大势不可阻挡，目前部分国家的国家优先政策动向只能算是全球化过程中的自然波动曲折。而信息化的根本原因则是网络空间的崛起。
网络空间崛起是全球大变局的重要驱动力
网络空间崛起是全球大变局的重要驱动力。这里的网络空间是广义的概念，不仅包括第三次工业革命中的数字计算机和互联网等催生的计算机革命与数字革命，而且涵盖了始于21世纪之初的第四次工业革命的核心内容，即互联网变得更加普及和无所不在，移动性大幅提高；大数据技术和物联网不断发展；与此同时，人工智能和机器学习也开始崭露锋芒。因此，网络空间是一个不断延展的动态发展概念。
从经济角度看，网络空间的崛起直接推动了经济全球化的进程，提升了新兴经济体的后发动力。一方面，经济全球化的根本动力正是以信息技术为代表的科技发展和生产力迅速提高。网络通信的便利使得国界线变得模糊，商品、技术、信息、服务、货币、资金、管理经验等生产要素借助网络空间技术实现了更加高效和便利的跨国跨地区流动。另一方面，数字经济在国际经济体系中的比例逐步提升。以我国为例，2017年我国数字经济规模达到27.2万亿元，同比名义增长超过20.3%，显著高于当年GDP增速，在GDP中的比重达到32.9%，对GDP增长的贡献为55%。数字经济已成为近年来带动经济增长的核心动力。2016年的G20杭州峰会上，多国领导人共同签署了《二十国集团数字经济发展与合作倡议》。随着大数据和人工智能技术所推动的新型商业模式的不断诞生，数字经济在整体国际经济体系中的地位将不断上升。
从政治角度看，网络空间崛起也是政治多极化背后的重要因素。政治多极化是主要政治力量在全球实力分布状态的反映。一方面，信息技术的普及扩散和对经济军事实力的整体提升使得世界各国综合国力的较量发生变化，单极世界构筑的可能性大大降低。可以认为，经济全球化是政治多极化的基础，政治多极化是世界经济多中心和区域化趋势在世界政治发展中的体现。而信息技术推动的新军事革命也使各国的军事力量不断提升，推动了政治多极化进程。另一方面，政治多极化也得益于网络空间崛起所推动的各国软实力的快速发展。政治影响力不仅仅基于军事实力和经济实力，而且还取决于各国的外交主动性、文化吸引力、媒体传播能力等软实力。网络空间成为软实力传播的重要平台，网络空间技术成为软实力提升的重要源泉，而网络空间传播的低成本和蝴蝶效应则使得各国的软实力差距相对缩小。
从社会角度看，网络空间崛起是社会信息化的根本原因。社会信息化是通过现代信息技术和网络设施把社会的最基础资源——信息资源充分应用到经济、科技、教育、军事、政务、日常生活等在内的整个社会各个领域的过程，从而为社会提供更高质量的产品和服务，促进全社会信息化。信息化社会中，信息成为社会活动的战略资源和重要财富，信息网络技术成为推动社会进步的主导技术。虽然传统媒体也是承载和传播信息的重要手段，但是互联网是最大的信息承载空间，同时信息网络技术也是社会信息化的根本支撑。社会信息化的衡量方法有多种，如世界经济论坛“网络准备指数”（Networked Readiness Index，NRI）、国际电信联盟“信息化发展指数”（Information Development Index，IDIITU）、中国互联网信息中心推出的“国家信息化发展评价指标体系”，等等。
从文化角度看，网络空间崛起则是最直接的文化多样化的重要载体和动力源。虽然建筑、文物等物理载体也可以承载文化，但是文化更多的是通过信息表达出来。如今网络空间已经成为最大的信息库和多元文化的主要载体和展示窗口。同时，网络空间作为有效的文化学习与交流的平台与工具，也是文化多样化的动力源。据统计，截至2018年6月底，全球互联网渗透率已经超过半数，达55.1%。其中利用智能手机访问移动互联网的用户数量稳步上升。虽然自从最基本的传播手段诞生以来，人类不同文化之间的交流与沟通从未停止过，但是互联网应用的不断扩大使各种文化的交流变得更加通畅便捷，通过突破传统传播制度的限度而将文化多样化的历史进程推向了一个全新的发展阶段。
全球大变局对于网络空间治理的意涵
信息网络技术的不断发展和创新使得全球大变局始终是一个动态发展过程。前沿技术如大数据和人工智能的优势可能促进形成新的战略平衡，因为第四次工业革命可能在国家之间导致“赢者通吃”的局面。这也正是各国希望在这一不稳定状态中抢占先机的重要原因。其中对信息网络技术在网络空间的应用治理问题，则成为各国争夺的重要战略目标。全球大变局背景下，网络空间治理面临许多挑战，在谁来管理网络空间和人工智能的发展、怎样管理、如何解决发展带来的新难题等一系列治理问题上，产生了越来越多的争议与矛盾。这些问题本质是国际行为体在网络空间的权力分配。具体而言，全球大变局对于网络空间治理的意涵大致包括下面几个方面：
（一）治理对象的变化与延展
全球大变局背景下新技术、新应用、新形态不断出现，网络空间治理的新议题持续增加。网络空间治理对象大致可以分为四个层面：一是技术层面，例如互联网名称和数字地址、互联网域名系统、网络数据交换规则、根服务器运作与管理等；二是基础设施层面，如IP地址、光纤宽带、无线网络、全球移动通信系统、通信卫星等；三是内容层面，如电子知识产权、网络图书馆、垃圾邮件、网络交易等；四是社会层面，如国家信息安全、网络赋权、网络隐私、网络犯罪、数码鸿沟等。如果说第三次工业革命使得网络战、黑客攻击、网络监控等成为网络空间治理的重要对象，第四次工业革命则将带来更多的开放性议题，如人工智能技术的发展、人工智能基础上的数字经济发展、与大数据相关的数据贸易和个人隐私保护等都将成为网络空间治理的新对象。
（二）治理主体的扩散与分化
全球大变局时代各主体意识的觉醒，使得网络空间治理主体发生了巨大的变化。一方面，网络空间治理主体向各利益攸关方扩散。国家、国际组织、私营公司、非政府组织甚至个人都可以参与到网络空间治理中。网络空间出现了权力流散，不同主体拥有不同类型的权力：国际组织和国家间机构可以借助制定国际机制以及体系的排他性发挥体系性权力；国家和政府可借助国家机器及其自身在国际市场、国际社会中的地位和份额来实施工具性或结构性权力；代表市场的私营部门和技术精英则因掌控网络空间的基础设施技术规范而拥有元权力；而代表社会的民间团体和个人可以借助网络活动发挥倡议的权力。另一方面，全球大变局中所伴随的国家之间力量对比的变化也使得网络空间治理主体出现了分化现象。发展中国家和新兴工业化国家更加积极参与议程设置，他们的政策主张日益受到重视。同时，美国和西方阵营内部也在“棱镜门”事件之后出现了一定程度的分化。此外，在国家力量日益上升以及国家安全目标优先的背景下，私营部门的影响日益受限，技术社群促进创新发展和技术协议方面的能力也在一定程度上受到国家内部政策法规的约束。
（三）治理体系的分歧与挑战
随着全球大变局中网络应用的普及和各国网络空间力量的快速提升，越来越多的国家开始参与和重视网络空间治理。出于各自的国家利益考量，各国政府在一些核心问题上往往各执己见，网络空间治理争端与分歧日渐明显，网络空间治理出现两极（甚至多极）分化趋势，甚至在一些具体问题上出现碎片化倾向。在技术标准、核心资源和价值规范等网络治理核心议题上，各国之间（特别是发达国家和发展中国家之间）越来越难以达成共识。是否维持或改革当前网络空间治理的权力布局现状、如何定位联合国和国家政府在网络空间治理中的作用、是否需为网络空间制定全新制度方案还是延续传统空间的制度等问题，始终是网络空间治理体系的争论话题。多利益攸关方模式运行面临挑战，2017年联合国关于国际安全环境中信息通信领域发展的政府专家组（United Nations Group of Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security，UNGGE）25个国家代表进行的谈判最终破裂, 未能如前几届就网络空间行为规范形成共识性文件。网络空间治理进一步阵营分化，联合国大会第一委员会2018年11月同时通过了两项平行的关于网络安全的决议文件，一项是由美国提议的关于设立第六届UNGGE的决议，另一项是由俄罗斯提议的关于设立新的不限成员工作组（open-ended working group）的决议，即不仅所有感兴趣的国家可以参加，而且工作组将在闭会期间与企业、非政府组织和学术界举行磋商会议，以反映私营部门与市民社会的作用。各种网络空间治理的国际磋商进展缓慢，2018年11月互联网治理论坛（IGF）巴黎会议受挫，不仅政府代表级别较低，而且美、俄等国政府代表没有在最后声明《网络空间信任和安全巴黎倡议》（Paris Call for Trust and Security in Cyberspace）上签字。以上种种都说明了网络空间治理已经进入了深水区，网络空间治理体系正面临着变革的可能性。
全球大变局时代中国参与网络空间治理的机遇
全球大变局时代网络空间治理的重要战略意义及其正面临的变革可能性，是中国参与网络空间治理的外部机遇。同时，中国应充分利用下述几个方面的自身优势进一步参与和推动网络空间治理进程：
一是市场基础。中国已经成为全球网民规模最大的国家，这不仅为中国参与网络空间治理提供了巨大的市价容量基础，也为中国在第四次工业革命中发展大数据和人工智能提供了数据支撑。根据中国互联网信息中心（CNNIC）发布的第42次《中国互联网发展状况统计报告》，截至2018年6月30日，中国网民规模达8.02亿，约占全球网民总规模的1/5。而且中国57.7%的互联网普及率意味着还存在很大的发展上升空间。同时，从1978年十一届三中全会确定改革开放的大基调以来，无论是引进外资，还是扩大对外贸易，中国的对外开放力度都处于逐渐加大的过程。尤其是进入2018年以后，中国在市场开放、对外经贸联系上相较于以往都处于加速期。
二是技术创新。信息技术是网络空间治理的重要支撑基础。中国近年来在诸多信息技术创新方面走在世界前列，例如IPV6、人工智能、量子计算等方面的快速发展。根据2018年1月20日在京发布的“2017年全球技术创新指数（GTII 2017）”，美国凭借显著优势居于首位，中、日、英、德四国为第二梯队，创新指数水平在均值以上，其中中国整体技术创新指数在12个研究对象中位居第二，信息技术创新拥有显著的领先优势。根据彭博社2018年1月发布的2018年彭博创新指数(Bloomberg Innovation Index)，中国的排名也上升两位，首次跻身前20，位居第19名。中国近年来还大力通过政策鼓励技术创新，除了《中国制造2025》，还有《“十三五”国家科技创新规划》《“互联网+”人工智能三年行动实施方案》《新一代人工智能发展规划》《促进新一代人工智能产业发展三年行动计划（2018—2020）》，等等。
彭博新闻社发布2018年版全球创新国家指数（2018 Bloomberg Innovation Index ），考虑研发投入强度、制造业的增值、生产力、高科技、服务业效率、科技人员比例、专利活动等因素，对全球50个国家进行了排名。
三是治理理念。“网络空间命运共同体”是习近平主席在2015年12月第二届世界互联网大会主旨演讲中提出的概念。习近平主席不仅向全世界发出共同构建网络空间命运共同体的倡议，而且提出了推进全球互联网治理体系变革的“四项原则”，以及构建网络空间命运共同体的“五点主张”和“十六字方针”。网络空间虽然有不同于物质空间的特征，但它同样承载着人类活动、延续着人类文明，并同样面临着资源分配、利益分割、秩序建立和权力博弈等问题。网络空间人类文明的通融效应、网络空间人类利益的弥合效应、网络空间权力的分散效应、网络空间对人类未来的捆绑效应，决定了网络空间命运共同体是全球化信息化进程的自然产物，是不可逆的网络化时代的必然方向。在这一治理理念指引下，中国可以推动安全有序目标下从求同到求和的网络空间治理。
四是话语权。中国近些年在网络空间治理方面的话语权逐步提升，这主要基于三方面，首先是中国在网络空间治理方面的成功经验。作为最大网民规模的国家，中国将国内网络空间治理好就是对全球网络空间治理的最大贡献。中国网络空间的相对稳定性、中国信息技术的进步以及网络空间能力的逐步成长，都提升了中国在网络空间治理方面的话语权。其次是中国主观上日渐开放的政治倾向。通过国家领导层的长期酝酿并在斯诺登事件的警示作用下，中国已经逐步走出了战略模糊阶段，开始以网络大国的身份进入国际体系，并表现出开放自信的大国心态和深度参与网络空间治理的意愿，这也正是近年来积极举办或参与各种互联网相关论坛和国际会议的原因。再次是国际社会的角色要求和他国的角色期望亦是中国参与网络空间治理的动力。实力和意愿的积累使得中国在全球网络空间治理问题上的话语权提升，国际社会对中国的网络空间发展动向和治理实践高度关注。
总而言之，作为网络大国，中国应客观认识当前全球大变局背景下网络空间治理所面临的挑战，充分利用上述机遇进一步参与并推动全球大变局时代的网络空间治理进程，从而真正实现网络强国的战略目标。
